Por Tayná Paolino – Cientista Política e Doutoranda em Ciências Sociais do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais na Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (PPGCS/UFRRJ)

A análise dos primeiros cem dias de um governo local exige atenção não apenas à composição política e partidária das secretarias e às primeiras medidas de gestão tomadas, mas também à composição da Mesa Diretora das Casas Legislativas municipais. Prefeitos e governadores que conseguem eleger aliados à presidência e aos cargos-chave da mesa tendem a desfrutar de maior fluidez legislativa nos anos seguintes. Por isso, compreender a composição da Mesa — não apenas quem a ocupa, mas como foi construída — é essencial para mapear a correlação de forças no parlamento e antecipar os padrões de governabilidade ou confronto que marcarão a relação entre os poderes. A eleição da Mesa Diretora é, frequentemente, o primeiro teste de força entre governo e oposição após o início de uma legislatura. A formação de chapas, alianças e negociações entre blocos e partidos para compor a Mesa reflete com nitidez o desenho da maioria ou a fragmentação da base aliada. 

Isto porque a Mesa Diretora é o centro de poder no interior do poder legislativo (Figueiredo e Limongi, 2001), sendo o órgão responsável pelo controle da agenda do principal ponto decisório dentro do parlamento, o Plenário, assim como outras diversas prerrogativas: como emissão de passaporte diplomático, liberação de diárias e viagens, devido ao gerenciamento administrativo e burocrático que o órgão cumpre dentro da Casa. Ela é definida no regimentos interno como “a instância colegiada que dirige os trabalhos legislativos e os serviços administrativos das casas”, seja na Câmara dos Deputados, no Senado Federal, nas assembleias legislativas ou nas câmaras municipais. 

No plano federal, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados é composta por sete membros titulares: o presidente, o 1º e o 2º vice-presidentes, e os quatro secretários, acompanhados ainda por quatro suplentes. Essa estrutura é determinada pelo artigo 14 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) e tem como objetivo organizar tanto os trabalhos legislativos quanto os serviços administrativos da Casa. A presidência da Mesa possui papel estratégico na condução da agenda legislativa, com prerrogativas que incluem a definição da pauta de votações, a distribuição de proposições às comissões e a manutenção da ordem das sessões plenárias. Os vice-presidentes e secretários, por sua vez, acumulam funções deliberativas e administrativas, auxiliando o presidente e deliberando sobre assuntos internos em reuniões da mesa.

Na esfera estadual, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ) apresenta uma composição ampliada da Mesa Diretora. De acordo com o artigo 17 de seu Regimento Interno, o órgão colegiado é formado por um presidente, quatro vice-presidentes, quatro secretários e quatro suplentes, o que confere à Mesa um caráter mais plural e complexo em relação à estrutura federal. Entre suas competências estão a direção dos trabalhos legislativos e administrativos da Assembleia, a proposição e execução do orçamento interno, a autorização de licitações, a nomeação e exoneração de servidores, a deliberação sobre concessão de benefícios como bolsas-alimentação e a representação formal do Poder Legislativo perante os demais Poderes. A amplitude das atribuições reforça o papel da Mesa como núcleo decisório da instituição.

No nível municipal, a Câmara Municipal do Rio de Janeiro adota uma estrutura mais enxuta, composta por um presidente, dois vice-presidentes e dois secretários, conforme estabelecido no artigo 8º do Regimento Interno da Casa. Ainda que mais simples em termos de composição, a Mesa Diretora municipal exerce atribuições semelhantes às das demais esferas, como a coordenação das sessões plenárias, a definição da pauta, a administração do quadro de pessoal da Câmara e a organização das comissões permanentes. Cabe a ela ainda zelar pelo cumprimento do Regimento Interno e garantir o funcionamento institucional da Casa Legislativa no plano local.

Fonte: Elaboração com Napkin a partir dos Dados do site da ALERJ, CMRJ e CD. 

O processo de eleição da Mesa Diretora, nas três esferas, ocorre duas vezes em cada legislatura, geralmente durante sessões especiais para isso, realizadas no início do primeiro e do terceiro ano do mandato parlamentar. A eleição é feita por maioria absoluta em primeiro turno, e maioria simples em eventual segundo turno, observando-se a proporcionalidade partidária ou de blocos. O mandato dos membros da Mesa é de dois anos, podendo haver ou não reeleição, conforme a regra de cada regimento. Em todas as instâncias, a mesa é o centro da organização institucional do Legislativo, concentrando poderes de condução política, definição da agenda e controle dos recursos humanos e materiais, sendo, por isso, um espaço de disputa estratégica entre os atores parlamentares.

Além das funções normativas e administrativas, a presidência da Mesa também exerce uma função simbólica e representativa do Poder Legislativo. Cabe ao presidente representar institucionalmente a Casa, falar em nome do parlamento em sessões solenes, responder a ofícios de outros poderes e representar a instituição perante a sociedade. Esse papel, muitas vezes subestimado, é particularmente importante em momentos de crise ou tensão entre Legislativo e Executivo, pois confere à presidência da Mesa o papel de liderança pública e política da instituição.

A presidência da Mesa é, sem dúvida, o cargo de maior poder institucional dentro do Legislativo. Ao presidente cabe, nos termos regimentais, a direção das sessões, a manutenção da ordem, o controle sobre a pauta legislativa (Ordem Do Dia) e, sobretudo, a prerrogativa de distribuir proposições às comissões permanentes, além de indicar a prioridade de tramitação. Figueiredo e Limongi (2001), em sua análise seminal sobre o presidencialismo de coalizão, argumentam que o controle da agenda é o elemento-chave que aproxima o presidencialismo brasileiro de arranjos parlamentaristas e o que lhes confere estabilidade e governabilidade, na medida em que concentra nas mãos do presidente da Câmara e dos líderes com quem ele articula a capacidade de filtrar e ordenar as proposições que efetivamente entram em deliberação. 

O poder de agenda não apenas estrutura o funcionamento do parlamento, mas organiza as coalizões, pois é nesse espaço que se decidem quais interesses terão acesso ao debate legislativo. A Mesa Diretora, especialmente nas esferas federal e estadual, exerce papel decisivo na tramitação de proposições em Regime de Urgência (RU) ou prioridade. Conforme o RICD, é o presidente da Câmara, em articulação com a Mesa e com os líderes, quem determina se projetos solicitados pelo Executivo ou por líderes partidários entrarão em pauta em prazo reduzido, acelerando ou retardando seu exame. Na ALERJ, esse procedimento também se dá por ato da presidência com anuência da Mesa. Esse poder processual é uma alavanca institucional de enorme impacto político, pois define não apenas o que será deliberado, mas em que ritmo, respondendo a cálculos de alinhamento, obstrução ou pressão pública.

Não se trata apenas de pautar ou acelerar. A presidência da Mesa também pode, por omissão, exercer um veto informal: a simples decisão de não despachar uma proposição ou de não designar relatoria pode impedir sua tramitação por tempo indeterminado. Esse controle negativo do processo legislativo — ainda que não explicitado como prerrogativa formal — é um dos instrumentos mais eficazes de filtragem da agenda.

A possibilidade ou não de reeleição para o cargo de presidente da Mesa Diretora varia entre os níveis do Legislativo brasileiro e possui impactos importantes sobre a dinâmica política da Casa. Na Câmara dos Deputados, conforme o artigo 5º, §1º do RICD, é vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente dentro da mesma legislatura — regra que busca evitar a concentração de poder. Já na ALERJ, a reeleição é permitida, o que frequentemente leva à manutenção de figuras centrais por mais de dois mandatos à frente da presidência, fortalecendo redes de influência e continuidade institucional. Na Câmara Municipal do Rio de Janeiro, a reeleição também é admitida, o que pode contribuir para o acúmulo de poder local, inclusive por meio da negociação de recursos administrativos e cargos. Essas variações revelam diferentes graus de institucionalização e controle interno entre os Legislativos, impactando tanto a governabilidade quanto o equilíbrio entre os poderes locais.

Ao estudar a elite parlamentar brasileira, Débora Messenberg (2007) observa que a ascensão a espaços de poder no Legislativo — como a presidência e a primeira secretaria das Mesas — é um dos critérios centrais para a reprodução da elite política no Brasil. Esses cargos, além de prestigiosos, oferecem instrumentos concretos de poder: nomeações, acesso à máquina administrativa e capacidade de intermediação com o Executivo e com os demais parlamentares. O controle da mesa, nesse sentido, não é apenas simbólico, mas efetivamente material, estruturando carreiras e redes de influência.

Outro ponto fundamental diz respeito à composição das comissões permanentes, em especial a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), que é, em todas as Casas Legislativas, a mais importante. A CCJ é responsável pela análise de constitucionalidade, legalidade e admissibilidade formal de todos os projetos, funcionando como uma instância de veto antecipado e de regulação do conteúdo normativo. O presidente da Casa, junto à Mesa Diretora, tem papel direto na constituição dessas comissões, respeitando a proporcionalidade partidária, mas operando também com margens políticas amplas. Na ALERJ, por exemplo, o regimento garante à Mesa o poder de distribuir os cargos e indicar as presidências das comissões, o que a torna um eixo estruturante do jogo legislativo.

A Mesa Diretora também exerce controle sobre os cargos comissionados nas comissões e nos gabinetes parlamentares. Isso se manifesta na distribuição de funções gratificadas, assessorias e, em alguns casos, benefícios específicos — como é o caso da ALERJ, onde a Mesa é responsável pela administração de benefícios como as bolsas alimentação. Esses mecanismos reforçam o papel da Mesa como articuladora de alianças e distribuidora de recursos escassos, o que lhe garante poder político além das prerrogativas formais.

É necessário destacar que, embora haja semelhanças funcionais entre as Mesas Diretoras dos diferentes níveis federativos, há também distinções importantes. No plano federal, a Mesa da Câmara dos Deputados e do Senado possui maior institucionalização, com regimento detalhado e estrutura administrativa mais robusta. Nos estados, como no caso apresentado aqui sobre a ALERJ, a Mesa possui atribuições semelhantes, com abrangência sobre o orçamento interno da Casa, licitações e contratações, e sobre processos administrativos, como sindicâncias e demissões de servidores. Já nos municípios, a Mesa geralmente atua com menor institucionalização, embora as funções regimentais se mantenham: condução dos trabalhos, organização das comissões, definição de pauta e administração de pessoal.

Essa capacidade de operar politicamente a partir de funções institucionais faz da Mesa Diretora um ator estratégico. Ela não apenas organiza os trabalhos, mas estrutura o poder dentro da Casa. Quem preside, pauta; quem pauta, decide. E quem decide o que será votado controla as possibilidades de transformação legislativa. Por isso, em contextos de início de governo, a formação da Mesa Diretora costuma ser o primeiro movimento relevante na montagem das coalizões. Muitas vezes, é a eleição da Mesa que indica se o prefeito ou governador terá base de apoio sólida ou enfrentará um parlamento fragmentado.

Como destaca Fabiano Santos (2003), no plano subnacional, os parlamentos municipais e estaduais operam com lógicas próprias, em que os mecanismos formais de controle são atravessados por vínculos clientelistas, estruturas de patronagem e redes informais de poder. A Mesa Diretora, nesse contexto, funciona como centro de gravidade da política local, onde se costuram alianças, distribuem-se cargos e se define a capacidade de governabilidade do Executivo.

Por essas razões, um dos elementos que o boletim de 100 dias de governo elaborado pelo Lappcom dedica à sua análise na composição e no processo de eleição das Mesas Diretoras nas câmaras municipais das cidades monitoradas. Compreender quem ocupa esses espaços e com quais alianças foram eleitos é essencial para antecipar os padrões de governabilidade, de obstrução ou de colaboração entre os poderes locais. A depender da configuração da Mesa, um projeto pode ser agilizado ou enterrado silenciosamente em uma gaveta de comissão.

Assim, ao estudar os primeiros cem dias de um governo municipal, partimos da premissa de que a dinâmica do legislativo é determinante para a implementação — ou o bloqueio — das agendas políticas em curso. A Mesa Diretora é o epicentro dessa dinâmica. Ao compreender sua composição e funcionamento, estamos olhando para a engrenagem que movimenta (ou paralisa) a política local. É por isso que, neste boletim, o ponto de partida é a mesa — pois, antes da pauta, vem quem a define.

Você pode acessar o nosso boletim “100 Dias de Governo: Acompanhamento das gestões municipais eleitas em 2024” clicando aqui.